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2023年涉美出口管制与经济制裁年度回顾及展望

来源: 发布时间:2023-12-26

前言

2023年地区冲突不断,中美等大国博弈日益激烈,从国际贸易领域来看,美国继续加大对出口管制与经济制裁的监管措施,延续针对俄罗斯的极限制裁,并加强规避俄罗斯制裁行为的执法,此外还重点强化涉疆人权等执法。2023年,美中之间始终维持着深厚且持续的商业关系,但战略竞争的关系却正在形成,为不断提升美国供应链弹性,美国财政部采用“去风险”(De-Risk)一词,既概括了美国的目标,也阐述出比“脱钩”更准确描述中美关系的指导原则。在此指导原则下,美国不断出台一系列出口管制措施以阻止中国获取先进技术、设备,并不断将特定中国实体加入管制与制裁名单,同时,还不遗余力与其盟友合力对中国展开“俱乐部式制裁”措施。

2023年11月,美中经济与安全审查委员会(USCC)向美国国会发布其年度报告,报告再次就美国将持续扩大对华出口管制,包括在多边制度中重点防范中国现有军事技术的扩散,限制相关资本、技术、物项等流入中国,并将继续加大力度针对相关“最终用户”进行控制等举措[1]。

对此,本文将结合业务实践,就我们在2023年法律服务过程中所遇到的企业涉美出口管制与制裁典型合规问题进行盘点与总结,旨在帮助更多相关企业在当下复杂的国际营商环境中找寻机遇与风险之间的平衡点。

01 2023年美国及其盟友国家管制与制裁措施概览

1. 从典型清单看2023年度美国贸易管制与制裁的监管重点

据不完全统计,截至2023年12月25 日,除了未经验证清单(UVL)中中国实体因部分被移除导致跟去年同期相比总量有所下降之外,实体清单(Entity List)、特别指定国民名单(SDN)以及涉疆法案实体清单(UFLPA Entity List)的中国实体的数量均显著增加。

就实体清单(Entity List)而言,在美方所执行的“去风险”政策方针下,其对于中国先进制程半导体、芯片、超级计算机等高精尖技术的发展加大遏制力度,防范人工智能技术在中国军事方面的促进作用,再加上美方制裁与打击实施对俄罗斯被制裁主体提供各类帮助等规避行为的外国实体,诸多违反美方相关政策的中国实体被列入了实体清单中。

就特别指定国民清单(SDN)而言,据不完全统计,2023年度,中国实体进入该黑名单的首要风险即涉及违反美国对于伊朗、俄罗斯等敏感国家的制裁措施,从而受到美国制裁。另由于美国泛意识形态化,被其采用“违反其国家安全与外交利益”这一兜底理由列为重点打击和制裁对象的相关主体亦不在少数。

就“最年轻”的涉疆法案实体清单(UFLPA Entity List)而言,所谓《维吾尔族强迫劳动预防法案》(Uyghur Forced Labor Prevention Act,下称“涉疆法案”或“UFLPA”)于2022年6月才正式生效,但当前已有41家主体(不含子公司或关联公司)被列入其中,根据我们协助各企业在一线应对的经验,自2023年3月起,美国海关和边境保护局(下称“美国海关”或“CBP”)开始频繁开展相关执法活动,与上一年度相比,美国海关在涉疆法案项下的执法范围、所涉领域的广度和深度明显提高,所涉产品种类、供应链环节、参与主体众多,如多数的新疆棉纺织企业、多晶硅、有色金属、石墨材料、化学品等企业,这也成为中国企业越发需要重点关注的风险因素之一。

2. 美方盟友国家的协同制裁情况

(1)整体制裁协同的情况

随着美国积极协调与寻求多双边关系,试图通过“俱乐部式制裁”手段限制中国高精尖技术的发展,遏制中国产业升级,并将相关政策的影响范围不断扩大,中国企业可能面临受到来自除美国以外的其他国家/地区的相似政策的限制与影响。

(2)欧盟的协同重点领域

随着中国科技与经济实力的快速发展,美欧等发达国家也越来越将中国视为战略竞争对手,因此,欧盟贸易管制与制裁的整体形势,除了传统的出口管制领域与美国、多边机制协调不断更新其贸易管制清单以外,欧盟还在供应链本地化、关键原材料、能源、矿产供应链等相关领域效仿美国,给中国相关产业的发展带来挑战。

2023年1月及同年9月,欧盟委员会分别更新了《2021年欧盟两用物项出口管制条例》(第2021/821号条例)附件一中的欧盟《军民两用物项出口管制清单》,最新的欧盟管制清单同步包括了多个中美竞争的领域:电子、半导体和计算机领域、数字计算机领域、化学和生物领域、航空航天和推进领域。同时,欧盟的最新修订又进一步与国际四大多边出口管制机制保持了一致,修订或增列涉及高性能计算机、飞机燃气轮机开发技术等。

2023年3月16日,欧盟委员会在发布《净零工业法案》的同时还正式颁布了《关键原材料法案》(The Critical Raw Materials Act)。同日,欧盟委员会联合研究中心(Joint Research Centre)发布的前瞻性研究“欧盟战略技术和行业的供应链分析和材料需求预测”(Supply chain analysis and material demand forecast in strategic technologies and sectors in the EU),揭示了欧盟推动《关键原材料法案》的核心需求:根据研究中心的估计,将针对欧盟五个战略部门,即,可再生能源、电动汽车、工业、数字和航空航天/国防在内15项关键技术,其中重点涵盖欧盟对锂离子电池在提供动力和储能为目的的技术、风力涡轮机的发展技术以及对于稀土金属的需求等关键原材料进行控制,保证其相关供应链的重整与安全,其本质是通过加强跨大西洋联盟的方式,在关键矿物及原材料上降低对于中国的依赖。此外,还包括欧盟、美国等国家不断拉拢和争夺与刚果金、阿根廷、坦桑尼亚、智利、赞比亚等资源大国,竞相与这些国家建立更为紧密的合作伙伴关系,这些都旨在干扰中国在上述资源国家布局,迟滞中国新能源和高科技领域的发展。

(3)其他国家的协同趋势

当前经济全球化、供应链全球化程度高,已不再可能单独依靠某一个国家的出口管制政策就可达到切断其他国家的产业发展的目的,因此,美国对中国发起的单边贸易管制措施在高度复杂且互相渗透的技术市场如半导体市场,如果没有其它盟友国家的互相配合,共同制定高度一致的管控手段,其单边效果也将大打折扣甚至无法有效实施。因此,美国的“小院高墙”政策中还包括与很多其它国家协同,设置所谓“俱乐部联盟”的方式共同执行对中国特定领域的管控。

例如美国与日本、荷兰达成关于半导体领域的出口管制协议共同开展对中国的半导体限制。其中,日本政府于2023年3月31日宣布修改《外汇及对外贸易法》,扩大半导体制造设备出口管制的范围,其中包括23种高性能半导体制造设备。7月23日,日本经济产业省修正其尖端半导体制造设备出口管制措施,将尖端半导体制造设备等23个品类列入出口管理限制对象名单的措施自此正式实施。[2]荷兰则于2023年6月30日通过《先进半导体生产设备法规》,限制特定高级半导体生产设备的出口。新规定限制最新型号的深紫外(DUV)光刻设备出口到中国,该项出口管制法规在2023年9月1日正式生效。这一规定旨在保护荷兰在芯片制造业的领先地位,防范关键技术外流并用于敏感的军事领域。

02 美国及其盟友国家贸易管制与制裁要点及监管趋势

1. 俄乌战争影响下的美欧对俄制裁

  • 美欧等国对俄主要制裁情况

2023年美国继续扩大对于俄罗斯的制裁措施,措施手段主要集中在将个人与实体列入限制清单,通过颁发通用许可证对相关交易、物项、技术进行审查与控制,其制裁与控制的领域主要集中在石油原油、航空、船舶、矿石及金融证券服务等。

截至2023年12月18日,欧盟理事会通过了第12轮对俄制裁措施,其中包括对俄经济和个人的限制性措施、实施相关进口禁令(如钻石)、加强执法和反规避措施、执行石油价格上限、对从俄罗斯进口钢铁实施一系列限制性措施等[3]。其中,据公开信息统计,具体制裁情况如下[4]:

2022年2月22日至2023年12月15日各国制裁俄罗斯总体情况

左图为制裁俄罗斯的国家;右图为俄罗斯被制裁主体类型

2. 人权与劳动合规监管

随着绿色经济转型的加速和环境、社会责任和公司治理(以下简称“ESG”)概念的日益增强,政府监管、资本市场以及社区民众在对企业评价时,除了重视企业经济指标之外,还愈发重视企业对环境和社会问题的重视程度和解决能力。根据我们2023年度的法律服务实践经验,所谓的“劳工人权问题”、“涉疆法案”、“冲突矿产”等概念,随着供应链溯源、上市监管与企业评价体系的变化,成为更多企业和资本所关注的跨境合规问题。

(1)“涉疆法案”项下的溯源需求及风险分析

根据美国海关和边境保护局(CBP)对于UFLPA项下的执法情况官方统计结果,2022年第三季度至2023年第四季度,美国海关审查进入美国市场的装运案例总计6,045例,其中海关拒绝通关的2,598例,释放的2,464例,运输总价值达到2,096万美元。(关于涉疆法案的背景、更新情况,请见我们此前发表的文章涉疆法案生效对中国企业的影响及应对从听证会看<涉疆法案>的深远影响涉疆法案下产业链溯源应对与突围[5]

自2022年6月至2023年10月,CBP涉疆法案执法统计数据图示

其中,受到UFLPA项下美国海关执法的行业分布情况如下图,电子行业占到绝大多数2,800例,工业与制造材料1,065例相较此前数据有明显上升,位居第二大领域,其次依次为服装、鞋类和纺织品,农业和加工产品,消费品与大型零售,制药与健康,贱金属,机械以及汽车与航空。

进口货物所涉不同行业和统计结果图示

从国别划分来看,来自马来西亚和越南的产品占大多数,来自中国的货物价值总额为268.57百万美元,排名第三,其次是泰国以及其他国家/地区。

美国进口的货运价值来源国图示

由此可见,UFLPA实体清单中,中国企业被列入的领域众多,具体包括硅基产品、多晶硅产品、电池、服装、纺织品与棉花、电子产品、计算机、轨道交通等,而综合美国海关公布的数据分析,除上述领域以外的消费品、医药健康、基础金属、机械、汽车行业以及航空行业相关产品原料出口美国市场均有可能涉及UFLPA的监管。虽然美国不断更新完善其溯源执法的标准,发布了列入通用目录示例等文件,试图规范其审查标准,但在实践中,由于每个国家的情况不同,每个行业领域细分不同,可能导致哪怕同一个领域的产业链上下游情况差别迥异,因此针对位于不同供应链位置上的具体企业而言,恐怕难以采用同样的应对方式。

(2)“冲突矿产”相关的溯源需求及风险分析

1)“冲突矿产”的监管

由于被欧美国家、地区及有关国际组织认定为有可能加剧严重的暴力冲突和人权侵犯等问题,“冲突矿产”项下的具体内涵将可能从原先的锡、钽、钨、金逐渐扩大到锂、钴、镍、石墨、稀土、铝、铜、铅矿石等金属和/或非金属矿产,其衍生领域覆盖广泛,相关产品涉及新能源电池、锂电池、零部件铝制品、轮胎、座垫、电路板电镀、电子元件等;并纵向辐射至更为宽泛的产业链相关行业,包括电子产品、航空航天、新能源汽车、工业机械制造业、光伏新能源、生物医药、医疗植入物、半导体行业、珠宝首饰行业、全球黄金贸易投资等各领域。

“冲突矿产”涉及的产业链情况

2)“冲突矿产”的合规义务

各国已开始加强和完善冲突矿产监管所需的法律依据,如2017年法国颁布了《公司警戒义务法》,2019年荷兰通过了《童工尽责法案》,2021年德国通过了《供应链法》或称《尽职调查法案》,以德国为例,其《供应链法》已于2023年1月1日生效。根据该法,所有员工数超过3000的公司,以及自2024年起所有员工数超过1000的公司都须履行尽职调查义务,无论其位于供应链的什么位置,这意味尽职调查义务将从供应链源头一路延伸到其终端,全链的企业都会被施以供应链尽职调查的义务。

实践中,一些看似与上述原材料矿产并没有直接关系的下游成品制造企业,也可能因为自身发展需求或合作伙伴的要求,例如境外上市、供应商入库考核或出于其他社会责任要求,而必须披露并确保自身及整体供应链的采购中均无涉及“冲突矿产”的因素。这使得关注“冲突矿产”政策及发展变化逐步成为更多的企业在日常经营中亟待提上日程的关键事项。

3) “冲突矿产”合规正成为ESG评估重要一环

“冲突矿产”供应链上的供应商如何选择清洁的供应商选择与采购政策,将基于风险受冲突影响的高风险区域矿石供应链开展尽职调查并如何纳入内部管理系统已经成为相关企业越来越需要引起重视与未雨绸缪的重要管理决策。由于供应链ESG风险能够影响生产型企业的生产周期、产品的合规性和安全性,企业的供应链安全也成为当下热门话题,部分企业已明确将冲突矿产合规纳入ESG评估之中。通过我们为大量企业起草修订《供应商管理制度》《供应商审核管理制度》《合作伙伴行为准则》等相关文件的实践经验,企业优化供应商引入、审核、质量管理和提升等方面的管理与流程,并建立与业务相适应的合规标准和道德要求迫在眉睫。

3. 高科技领域将继续成为2024年美国管制与制裁的重要战场

2023年3月14日,美国国务院宣布为《芯片和科学法案》(CHIPS and Science Act)项目拨款1亿美元,用于支持半导体和安全信息和信息通信技术(ICT)。[6]该法案主要内容包含财政税务补贴支持,刺激多在美国本土有或者曾经有制造部分的行业头部企业,包括英特尔、AMD、美光和安森美等重新回到美国研发与生产,以及包含长期重点支持人工智能、机器人技术、量子计算等前沿科的资金支持的战略计划。

2023年8月9日,拜登政府发布《关于解决美国对受关注国家的特定国家安全技术和产品投资的行政令》(下称“对外投资审查行政令”或“行政令”)[7],授权美国财政部审查美国投资者的特定对外投资活动。结合该行政令的内容来看,美国投资审查重点指向可能增强受关注国家(countries of concern)军事和军民两用技术能力(advancement of military and dual-use technologies)的有关投资。现阶段,其已明确加强对华半导体和微电子、人工智能和量子计算技术等特定领域,尤其是该领域“敏感技术”(sensitive technology)的投资审查监管,而这些“敏感技术”,与当前美国对华出口管制中的相关规定、政策等有所交叉。

2023年10月17日,美国商务部工业和安全局(BIS)更新了“先进计算芯片和半导体制造设备出口管制规则”的三项内容,对2022年10月7日规则的修改和强化,进一步加严对人工智能相关芯片、半导体制造设备的对华出口限制,并将多家中国实体增列入出口管制“实体清单”。[8]

以上相关政策变化与举措的出台,显示美国政府在维护国家安全和技术领导地位方面,不断对华落实“小院高墙”战略,并开始充分利用多重管制和制裁的手段加强对华监管。

03 24年执法政策趋势预判与风险提示

结合2023年美国出口管制与制裁措施及我们多年的跨境合规法律服务实践经验,我们分析认为,2024年,以美国为主的欧美国家仍会从以下几个方面主要加强其出口管制与制裁措施。

1. 持续加强涉俄等敏感国家交易的外国主体审查执法力度

随着俄乌冲突的持续,欧美不断更新其对俄制裁措施,而中国企业与俄罗斯的经贸合作日益加深,2023年前11个月中俄贸易总额已突破2000亿大关,因此,中国涉俄罗斯的跨境经贸活动也将面临着更多管制与制裁的风险与挑战。

据观察推测,2024年美国、欧盟等国家仍将持续其俱乐部制裁方针,不断针对俄罗斯等高敏感国家出台的各项制裁措施,包括持续加强对规避或企图规避相关上述违规活动的执法、向俄罗斯提供任何其法律管辖货物、技术或提供资金资助等活动的处罚力度,且持续扩大黑名单威慑效力,因此还可能有越来越多的国家将与美国一样,开始将相关违规个人或实体被列入其本国的制裁黑名单之中。

对此,面对越来越多中国企业走出去的市场需求,如何在敏感的市场监管环境下,仍然能够安全进行相关跨境贸易,也成为中国企业重要的合规议题。

2. 持续加强涉劳动及人权合规立法与执法

随着UFLPA项下执法活动所涉行业领域越发广泛,欧盟等国家不断出台供应链相关法案,均聚焦在企业的供应链劳动合规领域。因此,不排除越来越多的新能源行业的中国企业在走出去过程中可能面临着出口受阻的问题。一方面,尽管美国海关试图给出较为详细的溯源参考文件清单,但实践中,鲜有中国企业能够满足该清单所列的全产业链证据文件要求并通过美国海关的审查;另一方面,实践中不同企业所处供应链的具体情况不一样,导致企业在准备相关溯源材料时需要考虑的其他风险因素也不相同。

例如,中国企业为应对海关通关需求,将大量的国内交易,包括合同、运输单、生产记录等等信息对外披露,实际上,相关企业可能为美国等国家收集中国行业信息,智库机构研究中国相关供应链提供了间接材料,可能导致相关机构出具不利的分析报告或者外国政府进行针对性的执法活动。

此外,随着供应链合规越发成为境外企业与中国企业开展跨境贸易的重要考量因素,一些中国企业为了能够成为其合格供应商,可能会在交易开展前,与境外合作伙伴签署相关承诺性文件,或者在相关框架性协议中,就劳动合规、人权问题、反腐败等事项进行一揽子承诺。为证明其供应链的清洁性,中国企业可能答应境外客户或者第三方机构有权对中国企业出口商乃至其整条供应链的供应商进行资料审查或现场审厂的要求。对此,需引起注意的是,中国企业需在签署相关承诺或接待审厂来访之前,先对自身供应链合规情况进行全面摸排,做到心中有数,否则盲目地对上述情况进行承诺或接待,不仅将会大大加重自身的义务,还可能影响其所在的供应链安全。

3. 高新科技产业将面临更多更新的出口管制与制裁措施

据分析,美欧与中国的战略竞争未来更多地体现在高科技及其供应链领域的竞争。因此,为在战略领域保持对中国的绝对优势,美国、欧盟等国家势必将出口管制与经济制裁作为其重要的战略手段,尤其针对如新兴与基础技术此类优势明显的领域,不排除美国还将持续通过修订EAR或出台全新法律的方式,阻止中国在高科技领域的发展。

中国高科技产业的重点研发方向包括对半导体和微电子、人工智能和量子计算技术等特定领域,也将成为美国在“去风险”政策下的重点监控与打击的领域。同时美国还可能通过包括出口管制手段、经济制裁措施,通过财政资金本土补贴吸引供应链转移、通过投资禁令限制美国人、美国资金对中国高科技市场的投入、通过法案限制高科技领域人才流动等多手段落实其对华限制措施。

04 展望2024年中国企业的合规应对策略

1. 加强跨境合规意识与管理举措

随着我们协助企业应对各种各样的涉外合规风险与法律问题,我们发现目前出口管制与经济制裁风险已经不单局限于企业直接出口或者对外投资的场景,无论是出口型企业或是非出口型企业,都有可能面临着以出口管制与制裁为主复合的涉外合规风险。

从企业跨境合规管理而言,若只看到眼前或者近期需要解决的法律与合规问题,没有长远或系统地进行风险管理,企业则可能会面临着更大的挑战。企业对协议文件的审查、谈判、磋商、签署程序,供应商引进、管理与更新规则,追溯合规体系的搭建等均不是开展单独事项风险审查就能够解决的事宜,而是需要根据企业整体可能面临的生产运营中的不同风险,全面地进行包括出口管制与经济制裁、劳动用工、反垄断、反腐败、数据安全、海关、外汇等合规要素综合考虑,逐步完善企业跨境合规管理体系的构建与贯穿运行。

2. 增强涉外专项风险研究与把控

出口型企业通常面临的涉外风险是紧急与疑难复杂的,相关货物或服务的出口需要进行单项的风险评估与决策。举例而言,相关企业若从事涉俄跨境贸易,则需要从具体物项的识别、开展法律研究与分析其受限情况,以及通过穿透审查其历史与股东的复杂背景,综合考量及判断法律与合规的风险因素。需要时,企业应当聘请专业律师团队对此进行梳理与评估,以帮助企业在最短时间内做出正确的判断,避免因判断失误造成公司的巨大损失甚至影响其正常的生产运营。

3. 与国际合规认证与标准接轨

在识别与控制风险的前期,企业应当早做准备,积极了解企业相关领域所需要或者将来需要的合规认证标准,按照相关合规管理标准对企业进行升级。例如,新能源领域的企业及涉及冲突矿产领域的企业,需要提前梳理是否达到监管机构对相关矿种的监管要求。是否建立了强大的企业管理体系,建立了针对矿产供应链的管控和透明体系,包括产销监管链、追溯制度或供应链上游行为主体的风险识别等;是否建立了识别与评估供应链的风险;是否已经针对识别的风险涉及并实施相关应对策略;是否开展供应链定点企业尽职调查独立第三方审计,例如聘请专业的团队对供应链相关上游企业进行独立的审查并出具相关报告;是否针对可持续发展、企业社会责任报告或在企业年度报告中纳入相关冲突矿产、劳动人权合规等方面的尽职责任调查。

此外,从ESG中对于公司治理(G)维度进行考量与提升,亦是国际市场上的合作伙伴较为看中的因素,其涉及的主要维度为公司的综合管理能力,包括组织架构设置、与利益相关者的互动、商业道德、贿赂和反腐败、企业内部风险管控等多方面。

4. 重视风险预警与预案演习

毋庸置疑的是,高科技行业领域的中国企业将在未来长期成为美国重点打击的目标,相关企业需要在涉外合规问题上更加谨慎与细致。建议企业针对相关领域出台的各项法案与政策进行全程的跟踪与研究,对于各种可能的风险,在专业人士的指导下,结合公司实际情况开展预案演习,建立企业应对类似风险的可复制性经验。

以上仅为我们根据实践经验浅述的企业跨境合规相关应对之道,希望能为在国际市场上乘风破浪的中国企业提供有益的思路,为企业涉外经贸活动保驾护航。

脚注:

[1] CHAPTER 4, SECTION 2: WEAPONS, TECHNOLOGY, AND EXPORT CONTROLS, https://www.uscc.gov/sites/default/files/2023-11/Chapter_4_Section_2--Weapons_Technology_and_Export_Controls.pdf

[2] https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzIwNTM4MzYzMg==&mid=2247490355&idx=1&sn=2a5f4ff8ffe2f70be52226150854c8f0&chksm=9730e98ca047609a19330e614186782cb3fdf5b9ecc7dfaaae0feee71efc8c22b1c3d33a7b7c&scene=178&cur_album_id=1933759843740286982#rd

[3] https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2023/12/18/russia-s-war-of-aggression-against-ukraine-eu-adopts-12th-package-of-economic-and-individual-sanctions/

[4] https://www.castellum.ai/russia-sanctions-dashboard;

[5] 涉疆法案生效对中国企业的影响及应对 - 金杜律师事务所 (kwm.com), 2022年6月

从听证会看《涉疆法案》的深远影响 - 金杜律师事务所 (kwm.com),2022年4月

涉疆法案下产业链溯源应对与突围 - 金杜律师事务所 (kwm.com),2022年3月

[6] https://www.state.gov/department-of-state-allocating-100-million-in-fy-2023-for-chips-act-projects/

[7] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2023/08/09/Executive-order-on-addressing-united-states-investments-in-certain-national-security-technologies-and-products-in-countries-of-concern/

[8] https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/about-bis/newsroom/press-releases/3355-2023-10-17-bis-press-release-acs-and-sme-rules-final-js/file


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